Public Delivery App: Is It A "Guardian" or An "Invader" of The Market? (Eng. & Kor.)

Public Delivery App: Is It A "Guardian" or An "Invader" of The Market?

Dokyung Kim

"The Nation of Betrayal" and "The Germanic Nation.” It is a famous neologism that parodies the name of "Baedal Eui Minjok(The Nation of Delivery)" which is the No. 1 delivery app in South Korea. Citizens criticized their actions cynically ever since it was reported that Baemin(The abbreviation of “Baedal Eui Minjok”), who had been conducting patriotic marketing by shouting "What kind of nation are we?," was sold to a German company named Delivery Hero(DH). Among the various measures that emerged as a backlash against the behavior of Baemin, the public delivery app has become a subject of social attention and debate. Therefore, this article will be exploring this issue from various perspectives.

How did the public delivery app debate come about? This issue spread due to the concerns from the citizens about the monopoly caused by the merger and acquisition of Baemin and Yogiyo. On December 13, 2019, Baemin announced that it would hand over 87% of the shareholder's stake to DH, Yogiyo's parent German company. Currently, the Fair Trade Commission(FTC) is undergoing a merger review. If the final approval is obtained in the process, DH will have more than 90% of the delivery app market share, and there will be virtually a monopoly of the market. Despite growing concerns over the delivery of shares to DH, they attempted to change the fee system as if it were fanning the fire. The policy included abolishing a flat rate(88,000 won a month, about 80$) system named “Ultra Call” and forcing a fixed rate(5.8%) system. It has caused considerable controversy since April when it took effect. Baemin explained that this policy is for the self-employed. However, the self-employed strongly objected to it, calling it a "pretentious excessive profit" raising public concern. In response, the Gyeonggi Governor Lee introduced a "public delivery app" to prevent the monopolistic tyranny. The intention of this suggestion was to help the self-employed by lowering delivery fees. However, it was later linked to the controversy over the increase in Baemin delivery fees, so the policy’s direction of monopoly check was then added. Currently, there are four public delivery apps operated locally in Korea. They include Gunsan and Seoul. The Gyeonggi Province's app "Delivery Express" is expected to be released on December 1st, while other local governments, including Sejong, Gangwon, Cheonan, and Siheung, are scrambling to build public delivery apps.

In fact, many other countries are also highly dependent on them. Recently, many countries around the world saw a surge in delivery services due to COVID-19, and the controversy over delivery fees seems to be spreading as delivery apps become more integrated into society. In China, the delivery app "Meituan(美团)" run by Meituan Dianping(美团点评) accounts for 65% of the market share as of the end of last year. However, the public opinion turned against them when it was revealed that they abused their monopoly status to overuse delivery fees amidst the chaos caused by the pandemic. The conflict had been briefly sealed as they announced that they will review their existing policies, but it is still shirking the actual demands of the self-employed. In Thailand, the Office of Trade Competition Commission(OTCC), an antitrust organization, criticized delivery app companies for abusing COVID-19 specials to raise fees. GrabFood, which has the largest share of Thailand delivery apps, effectively "submitted" by stating that it would lower delivery fees from 35% to 30%. In the U.S., New Yorkers have filed class-action lawsuits against several food delivery companies, representing the increased public anger in society. In other words, the delivery fees problem is a social problem that is emerging in other countries as well.

Under these circumstances, the pros and cons of public delivery apps are divided. Those who support the policy provide several reasons to support their position, which is similar to the modern liberal view. It is the idea that the government should step in and protect the freedom of individuals to correct economic and social problems. Linking this ideology to public delivery apps, proponents may argue that local governments should intervene in the delivery app market to protect the self-employed and consumers to address the potential social problem of DH's "monopoly-induced tyranny." Indeed, Meituan Dianping is aware that its market monopoly has been strengthened than before. So, it is shirking measures against self-employed people's fee complaints. South Korea also can't be free from problems of monopoly. If Baemin combines with Yogiyo, their market share will exceed 90% and have a more serious monopoly position than Meituan Dianping(65%). The problem is that they have almost complete control over the information of customers, franchise, and restaurant, which could abuse the monopoly's status and hinder other private companies from entering the market. Proponents would be concerned that if the ability of the private market to self-purify is lost due to the monopoly, it could aggravate the damage to consumers and the self-employed. Therefore, they argue that the government should operate a public delivery app to intervene in the private sector, so that individual companies would not exploit its monopolistic position recklessly for their own profit.

However, there are some negative opinions about the policy, many of which approach and view problems with modern conservative thinking; a counterpoint to the main opinions of the proponents. Modern conservatism has been greatly influenced by Milton Friedman's neoliberalism view. It exceptionally allows state intervention and the regulation of market monopoly, stating that monopoly harms market freedom. However, he thought negatively about the state's direct participation in the market and competition with private industries. This is because he feared that the government could disrupt competition in the market and hamper market development due to their lack of innovation and flexibility. This argument can also be applied to the issue of public delivery apps. Previously, the Seoul Metropolitan Government operated public taxi apps named "Gbro" and "S Taxi" to prevent the problem of “refusal to ride(The phenomenon where taxi drivers refuse passengers to board)”. Nonetheless, they were criticized for wasting taxes because of poor utilization, due to lacking ideas and innovation. Similar problems were found in other local governments as well. According to the current market trends, DH-affiliated delivery apps, which accounted for 98.7% of the delivery app market in December 2019, have now lost their market share to 90% because of the rise of Coupang Eats and WMPO(WeMakePriceO). Besides this, in response to the monopolistic tyranny of delivery apps, BBQ and Domino's have also introduced their own delivery apps. Opponents are concerned that active participation of public delivery apps in such situations will weaken the competition in the private market and its self-purification process.

With the pros and cons of the public delivery app mixed, let's look at ways to compromise the opinions of both sides. First of all, local governments should “induce" the private sector into fair competition through indirect pressure, rather than directly participating in the delivery app market and “lead” it. In essence, the development of the private market stems a lot from innovations that result from the free competition of private companies. Also, as shown by previous cases of Seoul public taxi apps, most public apps have disappeared because they were unable to keep up with the development of private industries. So it is unreasonable to directly operate in the market as a long-term strategy. Rather, legal systems are needed to prevent monopolistic tyrannies. This is because if the companies use their monopolistic status to engage in unfair business practices with various market players, the resulting social damage will be formidable. Public delivery apps applied with this logic include ‘public-private partnership public delivery apps,’ in which local governments entrust one private company with the operation of public delivery apps and supervise the app management. They seek to reduce local government budgets and enhance the innovation of markets. In addition, there have been cases of excluding market participation, such as the LA City Council, which passed a bill that would limit delivery fees up to 15% without making a public delivery app. Recently, the FTC sent a review report to DH, which concluded that FTC would virtually block the monopoly by attaching an approval condition that Yogiyo must be sold to acquire Baemin. In this way, even if there is no public delivery app, the problem can be resolved by strengthening the authorities' monopoly-related regulations. By reviewing the effectiveness of these methods, we have to discuss which solution is the most desirable one at a societal level. It is not an issue that can be solved simply with one conclusion where the government intervenes in the private market. Hence, many people need to think deeply about what the essence of the problem is, and how to pursue the alternative amid the ongoing controversy.

공공배달앱: 시장의 ‘수호자’인가, 아니면 ‘침략자’인가

Dokyung Kim

‘배신의 민족’과 ‘게르만 민족’. 한국 배달앱 1위의 자리에서 군림하고 있는 ‘배달의 민족’의 이름을 패러디한 유명한 신조어이다. ‘우리가 어떤 민족입니까’를 외치며 애국 마케팅을 펼쳐오던 배민 (배달의민족)이 독일 기업에 매각된다는 소식이 알려지자, 시민들은 냉소적인 반응으로 배민 측의 조치를 비판했다. 배민의 행태에 대한 반발로 나타난 여러 대책들 중에서도 ‘공공 배달앱’이 사회적으로 관심과 논쟁의 대상이 되었는데, 이 문제를 다양한 관점에서 탐구해보려고 한다.

공공배달앱 논쟁은 어떻게 탄생하게 된 걸까. 이 문제는 배달의민족과 요기요의 인수합병 이후 시민들이 제기한 독과점에 대한 우려감에 의해 본격적으로 확산되었다. 2019년 12월 13일, 배민은 요기요의 모회사이자 독일 기업인 딜리버리히어로(DH)에게 주주 지분의 87%를 넘기겠다고 밝혔다. 현재 공정거래위원회가 합병심사과정을 진행 중인 상태이다. 만약 이후 최종 승인을 받게 될 경우, DH가 배달앱 점유율의 90% 이상을 가지게 되며 사실상 시장을 독점하게 된다. 배달의 민족이 주식을 DH에 넘기는 것에 대한 우려감이 커지고 있었는데도, 이들은 불난 집에 부채질 하듯이 요금체계마저도 변경하려 시도했다. 해당 정책에는 정액제(월 8만 8천원) 시스템인 ‘울트라콜’을 폐지하고 정률제(5.8%)를 사실상 강제하는 방안이 포함되어 있었는데, 시행된 4월부터 상당한 논란을 불러일으켰다. 배민 측은 해당 정책이 자영업자들을 위한 것이라고 설명했다. 그러나 자영업자들이 ‘꼼수 폭리’라고 크게 반발하며 시민들의 우려가 커져갔다. 이에 이재명 경기도지사는 독과점의 횡포를 방지하기 위해 ‘공공 배달앱’이라는 새로운 행정 정책 카드를 꺼냈다. 이전의 공공 배달앱은 수수료를 낮춤으로써 자영업자들에게 도움을 주겠다는 취지였는데, 이후 배민 수수료 인상 논란과 연결되어 ‘독과점 견제’라는 새로운 방향이 추가되었다. 현재 대한민국에서 운영하고 있는 지자체의 공공 배달앱은 4개로 군산시, 서울특별시 등이 포함되어 있다. 이외에도 경기도의 ‘배달특급’이 12월 1일에 출시할 것으로 예측되고 있고, 세종, 강원, 천안, 시흥 등 수많은 지자체들이 앞다퉈 공공 배달앱을 구축하려는 움직임을 보이고 있다.

이러한 논의의 범위를 해외로 넓혀보면, 독점 배달업체의 횡포로 인한 문제는 비단 한국만의 문제가 아니었다. 최근 전 세계의 많은 국가에서 코로나19로 인해 배달 물량이 급증하고 있는데, 배달앱이 사회적으로 영향력이 커지자 수수료와 관련된 논란이 확산되고 있는 모양새다. 중국의 경우, 메이투안디엔핑(美团点评)이 운영하는 앱 ‘메이투안(美团)’은 작년 말을 기준으로 시장 점유율의 65%를 차지하고 있는데, 독과점 지위를 악용해 수수료 갑질을 했다는 사실이 알려져 여론이 악화되었다. 메이투안디엔핑 측에서 기존의 정책을 재검토하겠다고 발표하며 갈등은 일단락되었지만, 아직까지도 해당 기업은 자영업자의 실질적인 수수료 개편 요구를 회피하고 있다. 태국의 경우, 반독점 기구인 ‘무역 및 경쟁위원회 사무소(OTCC)’가 배달앱 업체들이 코로나19 특수를 악용하여 수수료를 올렸다고 비판하였다. 그러자, 태국 배달앱 점유율 1위를 차지하고 있는 그랩푸드(GrabFood)는 수수료를 35%에서 30%로 낮추겠다고 말하며 사실상 ‘항복’하였다. 미국에서도 뉴욕 시민들이 여러 음식배달업체에 집단소송을 제기하며 사회가 배달앱 수수료 문제에 분노하고 있음을 대변하고 있다. 즉, 배달앱 수수료 문제는 다른 나라에서도 대두되고 있는 사회적 문제인 것이다.

이러한 상황에서, 공공배달앱에 대한 찬성과 반대 입장이 나뉘고 있다. 해당 정책을 지지하는 이들은 입장을 뒷받침할 여러 근거를 제시하는데, 이는 현대 자유주의적 관점과 상당히 유사하다. 현대 자유주의는 경제적, 사회적 문제점을 바로잡기 위해 정부가 개입하여 개인들의 자유를 보호해야 한다는 사상이다. 찬성론자들은 이러한 이념을 공공 배달앱 문제와 연관지어, DH의 ‘독과점에 의한 횡포’라는 잠재적인 사회 문제를 해결하기 위해 지자체가 배달앱 시장에 개입하여 자영업자와 소비자를 보호해야 한다고 주장한다. 실제로, 메이투안디엔핑은 자신들의 시장 독점 현상이 이전보다 강화되었다는 것을 인지하고 자영업자들의 수수료 불만에 대한 대책을 회피하고 있다. 한국도 독과점 문제에 자유로울 수는 없는데, 배달의민족이 요기요와 결합할 경우 이들의 점유율은 90%를 넘기게 되며 메이투안디엔핑(65%)보다 더 심각한 독점 지위를 가지게 된다. 문제는, 이들이 고객, 가맹점 및 음식점의 정보까지 거의 완전히 지배하고 있어, 독과점의 지위를 악용해 다른 민간 업체들의 시장 진출을 방해할 수 있다는 것이다. 찬성론자들은 만약 시장의 자정 능력이 독과점에 의해 상실된다면, 이로 인해 소비자와 자영업자의 피해가 더욱 심화될 수 있다고 본다. 따라서, 이들은 정부가 직접 배달앱을 운영하여 민간 업계가 함부로 수수료 갑질을 휘두르지 못하도록 경고해야 한다고 강력하게 피력한다.

그러나 이에 대한 부정적인 전문가들도 적지 않은데, 이들 중 많은 이들은 찬성론자의 주요 의견과 대척점에 서 있는 현대 보수주의적 사고로 배달앱 문제에 접근한다. 현대 보수주의는 밀턴 프리드먼(Milton Friedman)의 신자유주의적 견해에 큰 영향을 받았는데, 그는 독과점이 시장의 자유로움을 해친다고 판단했고, 따라서 독과점에 대한 국가의 단기적 시장 개입과 규제를 예외적으로 허용할 수 있다고 보았다. 그러나 국가가 직접 시장에 참여해서 민간 업계와 경쟁하는 것에 대해서는 부정적으로 바라보는데, 국가가 시장의 경쟁 구조를 교란하고 시장의 혁신과 유연성을 저해하여 시장의 발전에 부정적 영향을 미칠 것이라고 우려하기 때문이다. 그 예시로 공공택시의 사례를 들 수 있다. 몇 년 전 서울시는 승차거부 문제를 막기 위해 공공 택시 앱 ‘지브로’와 ‘S택시’를 운영하였지만, 아이디어와 혁신 부족으로 인해 이용률이 저조하여 세금을 낭비하였다는 비판을 받았다. 이러한 사례는 서울시에만 국한되지 않았고 다른 지자체에서도 발견되었다. 이러한 주장은 공공배달앱 문제에도 적용될 수 있다. 현재 시장 동향을 보면, 2019년 12월 당시 배달앱 점유율 98.7%를 차지했던 DH 계열 배달앱들은 현재 점유율이 약 90%까지 낮아진 상태로, 쿠팡이츠와 위메프오가 점유율 공백을 메우며 새롭게 부상하고 있다. 또한, BBQ, 도미노피자 등의 여러 프랜차이즈 기업도 배달앱의 독과점 횡포에 대응하여 자체 배달앱을 키우고 있다. 반대론자들은 이러한 상황에 공공 배달앱까지 가세하게 되면 시장의 경쟁과 자정 작용이 약화될 수 있다고 우려하고 있는 것이다.

공공배달앱에 대한 찬성과 반대 의견이 엇갈리는 가운데, 양측의 의견을 절충할 수 있는 방안들을 살펴보자. 먼저 지자체가 배달앱 시장에 간접적인 압박을 통해 민간이 공정하게 경쟁할 수 있도록 ‘유도’해야 하며 민간기업의 독점에 의한 횡포를 막기 위한 법적제도를 마련하는 방안이 있다. 본질적으로 시장의 발전은 민간 기업의 자유로운 경쟁에서 비롯되는 혁신에서 많이 비롯된다. 이전의 서울시 공공택시 앱 사례를 보면 알 수 있듯이, 대부분의 지자체 공공앱들은 민간 업계의 발전을 따라가지 못하고 사라졌다. 따라서 지자체가 장기적으로 시장에 직접 개입하는 것은 무리가 있다. 하지만 민간기업이 독점적 지위를 이용하여 다양한 시장 주체에 불공정 행위를 행할 경우, 이에 따른 사회적 피해가 상당할 것이기 때문에 이들을 규제하기 위한 법적제도가 필요하다. 이러한 논리가 적용된 공공 배달앱으로는 ‘민관협력 공공배달앱’이 있는데, 이는 공공배달앱 운영을 민간 업체 하나에 맡기고 앱 관리 감독은 지자체가 맡아 지자체의 예산 절감과 혁신 제고를 추구하는 모델이다. 이에 반해, 공공 배달앱 없이 수수료를 강제로 15% 이하로 제한하는 법안을 통과시킨 LA 시의회처럼 지자체의 시장 참여를 배제하는 방안도 있다. 공정거래위원회는 최근 DH에 배달의민족을 인수하기 위해서는 요기요를 매각해야 한다는 승인 조건을 달아 실질적으로 독과점을 막겠다는 내용의 심사보고서를 보냈다. 이렇게, 공공배달앱이 없더라도 당국의 독점 관련 법적 규제를 강화하여 문제 해결을 시도해볼 수도 있다. 단순히 정부의 개입이 필요하다는 하나의 결론으로 끝낼 수 있는 사안이 아닌 만큼, 향후 계속될 논쟁의 파도 속에서 문제의 본질은 무엇이고, 대안은 어떠한 방식으로 추구해야 할지 많은 이들이 깊게 고민해 볼 필요가 있다.